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2000年以来中国土地利用规划研究综述

本文摘要:科学发展观对土地利用规划的科学性明确提出了更高的拒绝,土地利用规划的应用于基础研究尤为重要。从2002年国土资源部启动12个县级规划试点工作,2003年又启动14个地(市)级规划增补试点,2004年土地利用规划增补的新的开始,到2005年关于土地利用规划前期研究不作的国办[32]文的施行,新一轮土地利用规划急剧积极开展。适当的土地利用规划涉及研究也日益了解,但与城市规划比起,与作为中国空间规划最重要组成部分的地位拒绝还有一定差距。

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科学发展观对土地利用规划的科学性明确提出了更高的拒绝,土地利用规划的应用于基础研究尤为重要。从2002年国土资源部启动12个县级规划试点工作,2003年又启动14个地(市)级规划增补试点,2004年土地利用规划增补的新的开始,到2005年关于土地利用规划前期研究不作的国办[32]文的施行,新一轮土地利用规划急剧积极开展。适当的土地利用规划涉及研究也日益了解,但与城市规划比起,与作为中国空间规划最重要组成部分的地位拒绝还有一定差距。但这些研究的广泛开展标志着中国土地利用规划渐渐踏上了新的轨道,是提升中国土地利用规划科学性的最重要基础。

对这些研究的总结与未来发展,对增进中国土地利用规划的研究,提升新一轮土地利用规划的科学性具备最重要的科学意义和现实意义。  1、国际土地利用规划的对比研究和糅合  随着中国社会主义市场经济体制的不断完善,计划导向的土地利用规划也逐步向社会主义市场经济体制下的土地利用规划改变。糅合国上市场经济国家土地利用规划的经验,创建具备中国特色的土地利用规划体系沦为必定。对国际上土地利用规划的对比研究有以下主要点。

  美国的土地利用规划更加多使用公众参予的方法,参与者还包括房屋所有人、社会活动家(环境保护的组织、历史遗迹维护的组织以及其他利的的组织)、房地产开发商、联邦和州政府、规划委员会以及民选官员还包括城市议会会员和县继续执行委员会委员等。同时,美国基于可持续发展的土地利用规划设计了维护生态环境、保持生态平衡、提升土地利用效率和掌控人口快速增长的一系列政策。侧重新技术的应用于,也是美国土地利用规划的特点。

目前美国大量使用地理信息系统技术及其与遥测和自动制图结合的现代空间分析技术以及制图工具,空间数据与社会经济属性数据给定较好,使规划编成中的分析、研究提升了效率,为规划方案的自由选择调整建构了条件。网络技术的应用于堪称便利了言息的流通与公众的查找,三维空间建模为公众必要感觉规划进而解读规划获取了便利途径。  联合国粮食与农业的组织(FA0)的土地利用规划指南特别强调土地利用规划作为最佳土地利用的自由选择,是以土地评价为基础的,而且不仅还包括大自然的适宜性评价,也还包括经济效益的评价和环境效应的检验,这是编成规划方案和方案自由选择的科学基础。指南中也确认了国家、地区和地方三个有所不同尺度规划的内容和特点,互相差异和关联性。

此外,指南把规划的监测和增补作为一个重要环节,特别强调通过典型地点的仔细观察,定期与官员和土地使用者讨仑,对土地利用规划展开监测,监测内容还包括土地利用结构的合理性、土地利用目标的构建程度,并分析原因,明确提出解决问题途径。  英国规划的体系由国家级规划、区域性规划、郡级规划、区级规划构成。

国家级规划叫规划政策指南,明确提出全国性的土地利用方针政策,以白皮文件的形式印发。地区规划又叫区域规划指南,通过开会区域协调会议制订。郡级规划也叫结构规划,由每一个郡级的规划机关在土地测量基础上,与涉及委员会协商后明确提出本郡土地利用沟方针、政策及发展的框架结构。

区级规划也叫地方规划,是一种详尽的发展和实施规划。此外,英国土地利用规划的实行主要是通过规划许可采行构建,规划许可的有效期为5年。申请人在获得规划原则许可后,3年内必需递交月许可申请人。为防止开发商从土地研发上牟取暴利,英国规定规划许可申请人可以在开发商获得土地以前明确提出,但开发商必需将土地地研发的电子货币归还给原所有者和使用者。

英国的土地规划日后通过,继续执行一起尤其严苛,扫于全面严苛实施规划许可制度,每一项土地开发利用都必须经过规划许可。  2、土地利用规划的理论和方法  土地利用规划的理论和方法的研究是完备土地科学,强化土地学科建设,提升土地利用规划科学性的最重要基础。关于土地利用规划的论,一种观点指出,非理性、不确定性、弹性思想是科学技术发展带给的人类认识论、方法论的根本性变革,面临规划中日益激增的不确定性、非理性因素和不道德,以往单一的理性、确定性和刚性的亡地利用规划理论早已无法适应环境现实的必须,规划理论与实践中的裂隙日益减小。因此,在土地利用规划中,不应大大受纳科学技术的近期成就,用非理性、不确定性、弹性的规划理论补足与完备理性、确定性、刚性理论,创建和完备土地利用规划的思想和方法论,这样做到不利于土地利用规划的理论创意及规划与实际的有效地融合,从而仅次于良度地防止规划与实际的分离出来。

土地利用总体规划不应把耕地维护放在五个专责的发展观中来,确认合乎全面、协商、可持续发展战略的规划目标,改为指令性掌控指标为预测性、指导性规划指标,以缺失市场失灵作为规划勺主要内容,改为目标规划为行动规划另一种观点指出,根据中国土地利用规划的实践中,可以将土地利用规划的理论分成三个层次,即涉及的政治经济学基础理论、总体理论和主题理论。土地利用总体规划的理论体系还包括代拒绝新增新的理论,具备较强的自适应机制。

  在土地利用规划方法方面,一种观点指出,总体上可分成广泛的方法和明确的方法两个层次。考虑到现阶段土地利用规划的特点,明确提出合适中国的基于过程的土地利用规划方法,还包括用地规模预测的规划模型方法、规划方案编成方法和规划方案评价方法,而明确的方法则还包括土地评价方法、创建土地利用与社会经济发展关系的模型、创建土地利用变化与生态环境演进的模型、制订土地利用分区管制的法则等;有的专家也指出,土地利用是一个简单的动态系统,但也是一个高效率系统,即可以通过掌控土地利用不道德,使之与其涉及因素动态协商,从而控制系统的状态,这已不是传统的规划方法所能超过的。

为此,迫切要求利用系统工程方法加以构建,多维灰色规划方法当是选用。也有的专家指出,为适应环境新的决策环境的变化,提高规划决策,新一轮土地利用规划增补必须理论和方法的创意,土地利用规划方法创意还包括推崇土地利用规划的专题研究、创意规划手段两个方面。  3、土地利用规划体系  土地利用规划具备综合性和空间性的特点,空间体系是土地利用规划的最重要方面。关于土地利用规划体系,目前有有所不同的观点:一种指出原始的土地利用规划体系不应还包括土地利用的区域规划、土地利用总体规划、土地利用专项规划和土地利用详尽规划。

国家、省(自治区、直辖市)和地区(省辖市)级归属于政策型规划;县(市)级归属于管理型规划,轻在定性、定位和定量的实施;乡(镇)归属于实行型规划,其内容应当超过控制性详规的拒绝1131.另一种观点指出,土地利用规划体系是指土地利用规划法规体系、行政体系和运作体系构成的系统。也有人指出,土地利用规划体系特指规划编成体系由有所不同种类、有所不同类型、有所不同级别和有所不同时序的土地利用规划所构成互相交叠且互相联系的系统称作土地利用规划体系;传统的土地利用规划体系分成总体规划、详尽规划和专项规划三个层次,其中总体规划还包括国家、省、市(地区)、县(区)、乡镇5个层次。

考虑到市(地区)级规划与上下的重合以及详尽规划与部门规划的重合,土地利用规划的体系宜还包括总体规划和专项规划两个方面,而总体规划还包括国家、省、县(区)、乡(镇)4个层次。在土地利用规划的空间体系方面,尽管中国早已创建了还包括国家、省(自治区、直辖市)、市(区)、县(市)、乡(镇)在内的5级体系,而有所不同层级的功能定位、主要内容、编成方法等仍有待于更进一步探究。  4、土地利用规划指标的刚性和弹性  市场经济的发展带给了一系列不确定性的信息,土地利用规划刚性的指标受到挑战。

关于土地利用规划刚性与弹性的问题,主要有以下观点:  (1)刚性与弹性结合的模式。土地利用总体规划的刚性与弹性是对立的统一体,规划必需在维持一定刚性的前提下,具备有助于弹性。在规划编成过程中有误实施规划尚存充足的弹性空间,并制订弹性的实行条件;在规划实行过程中不应严苛按照规划实施规划的刚性内容,并按规划管理的刚性程序利用规划的弹性空间和弹性实行条件。

土地利用规划应当是一个既有一定刚性又有一定弹性的规划,才能适应环境社会主义市场经济发展的必须,强化规划的可操作性。没一定刚性的规划缺乏强制性,无法起着掌控起到,无法充分发挥效力;没一定弹性的规划缺少应变能力,掌控过杀,无法适应环境社会经济发展的必须。因此,在规划的编成和实行中,必须探寻刚性与弹性结合的方式,以强化规划的应变能力。

  (2)弹性规划模式。弹性规划对市场经济制度下区域经济发展和资源合理利用具备较强的适应性和指导性。为了适应环境中国经济体制由计划经济、有计划的商品经济向社会主义市场经济体制的改变,迫切要求原本以行政手段居多的计划型规划转变成以行政手段和价格手段后用的市场型规划,原本的蓝图规划改变为绿图规划,最后使原本过分明确的刚性规划改变为应变能力较强的弹性规划。

  5、土地利用规划环境影响评价  土地利用规划环境影响评价是2004年中国环评法颁布实施后对土地利用总体规划的一项新的拒绝,带给了适当研究工作的广泛开展。涉及论文除了评介战略环境影响评价、区域环境影响评价、项目环境影响评价与土地利用规划环境影响评价的关系和糅合外,主要集中于在土地利用规划环境影响评价本身的内容和方法等方面。在内涵方面,有人指出,土地利用规划环境影响评价是传统的土地利用规划环境效益评价的深化,同时也是中宏观、较短时间尺度上土地利用变化环境效应评价的沿袭。  土地利用规划环境影响评价的内容方面。

一种观点指出,土地利用规划的土地利用结构和布局,以及根本性的工程对各种环境因素及其所包含的生态系统有可能导致的影响主要反映在4个方面,即对土壤的影响、对水环境的影响、对生态系统的影响以及对自然灾害的影响。有的专家创建了还包括土壤、水和生物的土地利用规划环境影响评价指标体系。

土地利用规划环境影响评价的方法,一种指出,土地利用规划的环境影响评价作为战略环境影响评价(SEA)的一种,其程序和方法的设计必需和土地利用规划本身的特点结合,有什么样的规划就有什么样的规划评价方法。  尽管目前的SEA两种方法即基于传统的项目环境影响评价的方法以及基于政策或规划的评价方法不比较不应,而由于中国的土地利用规划更加具备宏观性的特点,主要使用规划或政策导向的评价方法,特别是在是限于于中国环评法拒绝的市以上层次的土地利用总体规划。明确还包括压力一状态一号召方法(PSR)、生态服务价值方法以及公众参予等方法。有的专家指出土地利用规划环境影响评价的方法还包括压力一状态一号召方法(PSR)、FAO的涉及研究中使用的方法以及基于项目环境影响评价的方法。

有的专家使用生态足迹的方法对全国未来一定土地利用结构下的生态供需情况展开了评价,探究了利用生态足迹方法展开土地利用规划环境影响评价的可能性。有的专家根据中国土地利用规划的总体规划、专项规划和详尽规划三级体系明确提出土地利用规划环境影响评价三级体系。  6土地利用规划与涉及规划的协商  作为一个有综合性特点的规划,与涉及规划的协商是最重要的问题。主要还包括两个方面,一个是与空间规划的协商,主要指城市规划、国土/区域规划;另一方面是与结构规划的协商,还包括发改委的国民经济和社会发展规划、水利部的水资源规划、环保局的环境纲要,林业局的治沙规划等等。

目前研究较多的是土地利用规划与城市规划的协商,与其他规划协商的研究较较少。一种观点指出,土地利用规划与城市规划在规划的目标和内容、用地分类标准、统计资料口径和范围、用地评价、建设用地标准及人均建设用地指标以及规划期限、审核部门、编成资质等方面不存在差异,明确的交会或协商应向完备法律体系、空间规划体系、统一编成和审核、统一技术标准等方面人手[25-271.另一种观点指出,土地利用规划与城市规划的对立在于现状数据无以协商、指标预测有对立、用地范围不存在差异和用地分类不统一。糅合城市规划的方法,新一轮规划不应处置好健和占到的关系、刚性与弹性的关系、规划机制与事权的关系、与城市空间发展战略结合等。

同时有适当研究制订更加规范、合理的土地总体规划编成和实施办法。也有的观点指出,两规协商具备联合的理念基础,才可持续发展的原则、构建现代化的目标、集约用地、提升土地利用效率的拒绝以及统筹安排各类用地的任务,并明确提出两规的协商中不应推崇城镇体系规划的编成,乡镇规划图合一,以及统一两规编成中技术标准等。

有的专家从中国规划体系特点人手,分析两规的关系和不协商原因,明确提出全面系统地了解城市总体规划和土地利用总体规划等规划的关系必须从区域与城市规划体系着眼。在法规体系方面,创建区域规划法或城乡规划法,作为协商土地利用总体规划和城市总体规划等有所不同类型规划和统一城乡规划的基础。在规划行政体系方面,国土、建设等规划行政机构在近期创建互相协商和抗衡的规划管理体系,远期谋求机构的拆分。

在规划运作体系方面,特别强调区域规划的起到,强化区域规划的弹性和严肃性,以适应环境在市场经济条件下的应付;强化两规的战略性、决策性和动态性,提倡集区域规划、城镇体系规划、城市总体规划、土地利用总体规划于一体的城乡一体化规划。  土地利用规划作为一个综合性的研究领域,除上述主题外,在土地利用规划(管理)信息系统、土地利用规划方案的综合评价、土地用途管制以及公众参予在土地利用规划中的应用于等方面也有有所不同程度的研究。

在以上方面,中国土地利用规划领域的研究有以下趋势:  7.1特别强调应用于导向的国际土地利用规划糅合研究  国家资源特点、历史、政治、经济体制以及经济发展阶段等的有所不同,要求了糅合国际土地利用规划的经验,服务于中国土地利用规划实践中依然必须深层次的研究。无论是美国的土地用途管制还是英国具备城乡一体化特点的土地利用规划体制都是如此。

总体而言,国外的土地利用规划一般在县(乡)级,注重用地的空间实施;而中国的土地利用规划,分成从国家到乡镇的5级体系,除了空间布局外,更加侧重指标的编成,轻视用途管制规则的制订。宜从中国国情下的土地利用规划特点抵达,吸取国外涉及研究的优秀成果,提升中国土地利用规划的水平。  7.2与城市总体规划理论和方法融合的土地利用规划理论和方法研究  城市总体规划和土地利用规划同属空间规划,不受空间规划理论和方法的指导。

从发展历程而言,两者都经历了研发、发展、掌控和维护的有所不同阶段,或者是物质规划、生态规划、社会规划、文化规划等有所不同的阶段r311.就程序理论而言,更加具备大体一致的内容。而就实体理论而言,由于规划具体内容的有所不同而有所差异。但在明确的技术和方法上,都是针对空间问题展开分析、预测和布局的,因而具备相近的方法。两个规划在理论和方法上的完全一致沦为未来两个规划南北一体化的基础。

  7.3与市场经济和行政管理结合的空间体系研究  作为主要服务于各级政府土地管理的土地利用规划,其空间体系不可避免的与中国行政体制改革以及有所不同层级行政职能区分比较不应。就国际经验而言,土地利用规划空间体系总体上分成三个层次即战略层(政策居多,不牵涉到明确的指标)、执行层(区域政策居多,拒绝接受战略层的指导)和操作者层(明确布局居多,在上级政策的指导下展开)。

各级土地利用规划的内容,主要是适应环境社会主义市场经济体制发展,按照市场经济体制下政府主要充分发挥经济调节、市场监管、社会管理、公共服务功能的拒绝,合理划界。  7.4渐趋过程的土地利用规划弹性与刚性的双栖  市场经济的发展带给了一系列不确定性的信息,土地利用规划刚性的指标受到挑战,弹性指标的观点获得普遍的赞成。

实质上,土地规划指标无论是使用刚性和弹性,本质都是蓝图规划的思想,在大大变化的土地利用中都是无法操作者的。不应糅合过程规划的思想,侧重土地利用变化过程轨迹的设计和调控手段的设置,焦点不出指标而在分区管治规则的制订上。

指标总体上是用来回应土地利用趋势以及程度的,而不是用来强制执行的刚性数据。  7.5政策或规划导向的土地利用规划环境影响评价  国际上的土地利用规划环境影响评价主要以基于项目环境影响评价的方法居多。以2004年7月开始月实行的欧洲战略环境影响评价导则尤为典型。

实质上,这与国际上土地利用规划的层次比较较为较低,内容较为明确有关。而中国的土地利用规划具备管理型特点,使用的是指标特分区的模式,特别是在是环评法拒绝积极开展环评市以上层次土地利用规划,具备宏观性和战略性的特点,宜使用宏观的战略研究的方法,区分于明确的、微观的项目环境影响评价方法,构成基于规划导向的土地利用规划环境影响评价方法。环保局公布的规划环境影响评价技术导则中土地利用规划环境影响评价方法是基于项目环评的,有一点厘清。

  7.6趋向融合或者统一的土地利用规划与城市规划涉及关系研究  某种程度作为中国空间规划的最重要组成部分,城市规划是适应环境城市建设的必须而积极开展的。而土地利用规划是在改革开放以后,维护因较慢建设而使耕地被大量闲置的背景下逐步进行的。新的修改的《城市规划编成办法》将构建四大改变:一是构建的组织方式由单一政府部门的组织编成改变为按照政府的组织、专家领衔、部门合作、公众参予、科学决策、依法办事的原则的组织;二是重点内容从引人注目增长速度向掌控合理环境容量、确认科学建设标准改变,从注重确认研发建设项目向对各类资源实行有效地维护和空间管制改变;三是范围从城市规划区改向更为引人注目特别强调区域专责和全市域城乡专责改变;四是构建城市规划技术属性向公共政策属性改变这在一定程度上与新一轮土地利用规划具备相似之处。

在未来中国城市化发展到一定阶段,土地利用规划与城市规划的统一是必定的趋势,而当前二者之间的关系更好的受限于行政体制的约束和部门职能拆分的影响,反映为受限融合的特点。  蔡玉梅 .。


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